索引号: 11330700002592740R/2018-02449 发布机构: 市交通运输局
发文日期: 2018-07-23 10:43:38 公开方式: 主动公开

“黑车”行政强制案

一、案情简介

某区运管局多次接到对3**5轿车无证营运的举报。9月27日晚该局再次接到举报,并派出执法人员对该车进行拦截,检查发现该车由朱某驾驶,车上乘客一名,带一个行李箱。经现场询问,乘客说,她从外地乘长途客车到A车站,遇到朱某主动拉客,谈好车费10元,就乘坐该车从A车站到H宾馆,付钱时被执法人员拦下检查。执法人员当即认定朱某涉嫌无证营运,并暂扣车辆。

立案后,该局对举报人进行了调查询问,举报人表述,他经常看到3**5轿车在A车站拉客,并举报过几次。经查阅车籍、户籍档案,涉案车辆登记人陈某与朱某是夫妻;执法人员依法对陈某进行了调查询问,陈某回答,她清楚朱某驾车拉客行为,但认为朱某没收钱,是“免费爱心车”。

由于“黑车”案件罚款数额较大,而朱某极力以“免费爱心车”为由,否认无证营运,造成调查取证、审核、决定等处罚程序难以在常规时间30日内完成,经行政负责人批准后,于10月23日依法向朱某留置送达了延长暂扣车辆期限告知书,延长暂扣车辆期限30日。

10月31日该局经集体讨论,认定朱某“未取得经营许可从事出租汽车客运经营”违法,鉴于其无证营运已被处罚多次,根据有关规定决定从重处罚,给予罚款5万元,当日留置送达《违法行为通知书》,朱某未提出听证申请,11月11日送达《行政处罚决定书》。

11月20日,鉴于朱某未依法缴纳罚款,为防止其转移或隐匿财产,使行政处罚能够有效执行,该局依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(法释〔2000〕21号)第四十八条、第九十二条的规定,向区法院提出非诉财产保全申请,请求对涉案车辆进行财产保全。11月27日,区法院下达行政裁定书,查封(扣押)朱某驾驶的登记在其妻陈某名下的3**5轿车一辆,期限一年。

次年1月22日,该局依照《行政强制法》第五十四条的规定,向朱某送达履行行政处罚决定催告书,催告其履行缴纳罚款的义务,但朱某一直未自行履行;2月12日,该局依法向区法院申请强制执行;2月13日,区法院准予强制执行;5月22日,区法院结案,3**5轿车已依法拍卖26540元抵缴罚款。

二、案件评析

(一)案件要点

本案处理过程中依法运用了一系列的强制手段,最终由法院强制执行并结案,如何运用好暂扣车辆、申请财产保全和申请强制执行,较为关键。

(二)理论分析

1.行政强制措施和行政强制执行的作用

运管机构在处理“黑车”案件中,采取暂扣车辆的行政强制措施,60日为最长期限,并且需要行政负责人批准延期;在处罚决定作出后,复议期限60日,诉讼期限六个月,复议后再诉讼,救济期限就更长;而当事人享有的救济权利期限未到,就不能申请行政强制执行。暂扣时间较短、救济期限较长,造成了处罚决定与执行之间存在较长的时间脱节,可能导致行政处罚难以执行到位。这确实是运管机构打击“黑车”时必须面对的难题,对这一问题,执法人员有两种不同的观点。

第一种观点认为,行政机关对当事人作出行政处罚决定并送达处罚决定书后,应立即对案件中采取的行政强制措施进行解除,也就是解除暂扣、发还车辆。如当事人在法定期限内未履行行政处罚义务,不申请行政复议又不提起行政诉讼,经催告仍不履行的,行政机关应申请法院强制执行,待法院执行完毕或终结后结案。其有利之处在于,在案件处理过程中缓解了运管机构与“黑车”当事人的对立和矛盾,能够避免当事人采取不当或过度行为。不利之处在于,一旦解除对涉案车辆的暂扣,当事人很可能随即又去从事无证营运,这样会严重削弱运管机构打击“黑车”的震慑效果,反而增加执法难度,对维护道路运输市场秩序极为不利;另一方面,大多数“黑车”当事人经济条件欠佳,特别是从事省际、市际长途客运的“黑车”当事人,在案发地无固定住所、无固定财产,且涉案车辆流动性大,很容易藏匿,法院强制执行后,往往会查不到可供执行的财产而终结执行,造成“执行难”。

第二种观点认为,行政机关有充分理由认为当事人可能逃避履行行政处罚义务的,应当依据《行政诉讼法》的有关司法解释,立即申请法院对当事人被暂扣的涉案车辆进行非诉财产保全。其有利之处在于,对涉案车辆的强制扣留得以有效延续,强化了打击“黑车”的震慑效果,更加有力地维护了道路运输市场秩序;另一方面解决了暂扣车辆和申请强制执行之间的时间衔接问题,对当事人不履行行政处罚义务,不申请行政复议又不提起行政诉讼,经催告仍不履行的,法院强制执行时,可以直接拍卖涉案车辆,使执行能迅速到位,化解“执行难”。其不利之处在于行政机关出于执法有效性考虑而承担了一定的行政风险。由于行政案件的财产保全并非法律明文规定,这种名为司法实则行政的权力,更易受到各种因素左右或导致执行标准不一,也容易造成地区差异,对公权力的公正性将产生一定影响。

在充分考虑上述两种观点的利弊后,我们认为处理“黑车”案件采纳第二种观点综合效果更好。

2.行政强制措施和行政强制执行的衔接。

可以这么说,在处理“黑车”案件中,妥善解决暂扣车辆和强制执行之间的衔接问题,具有重大意义。

依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(法释〔2000〕21号)第四十八条、第九十二条和《最高人民法院行政审判庭对如何执行〈关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释〉第九十二条的请示的答复》(法行〔2000〕21号),行政机关申请财产保全应当符合“可能使具体行政行为不能或者难以执行”或者“在具体行政行为对外发生法律效力后至申请执行的期限内”,“有充分理由认为被执行人可能逃避执行的”的规定。因此,对于“黑车”当事人在案发地没有固定居住地、经济状况欠佳,或者存在可能隐匿或转移财产,以逃避履行处罚义务的,运管机构就应当在作出行政处罚决定后,暂扣车辆期限届满前,申请对涉案车辆的非诉财产保全(法院裁定保全期限一般为一年),防止已经作出的行政处罚不能或者难以执行。当法院依法进行强制执行,难以查到当事人银行存款等可供执行财产时,能立即对涉案车辆进行公开拍卖抵缴罚款。这种既有效率又有效果的精准打击,才能彻底打垮“黑车”们有恃无恐、侥幸过关的心理防线。

关于申请期限问题,虽然最高院行政庭《法行〔2000〕21号答复》中,将申请财产保全的期限放宽至“申请执行的期限内”,但考虑到法院实施财产保全的便利性,在暂扣车辆届满前申请并实施财产保全更为妥当。我们知道暂扣届满应当解除,虽然这时涉案车辆仍在运管机构存放,但从法理上讲,运管机构已经没有保管的权力,这时实施财产保全,扣押主体又变回当事人,需要重新扣押,而不是从运管机构的扣车中进行延续,这对需要被借力的法院来说,多一个环节就多一些麻烦和风险,如勉强为之,会在一定程度上会增加实施的难度,倒不如运管机构把工作做细,使法院裁定书能尽快下达。

当然,如果“黑车”当事人悔过态度较好,没有干挠执法人员执行公务,并且在案发地有固定居住地的,也可以经行政负责人批准后,在作出行政处罚决定时解除暂扣车辆的行政强制措施。

值得一提的是,暂扣车辆、申请财产保全和申请强制执行,在衔接上有几个时间节点需要注意,供大家参考。

1)在暂扣车辆的30日期限内结束调查,做好行政处罚决定前的所有工作,待作出延长暂扣车辆决定后,再对当事人作出行政处罚决定,发现当事人可能逃避履行处罚义务的(在期限允许的情况下,可以在缴纳罚款的15日期限届满之后),申请法院对涉案车辆进行非诉财产保全。

2)需要注意的是,在延长暂扣车辆的期限内仍未作出处罚决定的,并确有必要进行财产保全的,就需要有充分的理由,与法院深入沟通,取得一致意见,依据最高院行庭《法行〔2000〕21号答复》“在具体行政行为对外发生法律效力后至申请执行的期限内”申请采取财产保全措施。

(三)存在问题

1.关于暂扣“黑车”

《中华人民共和国道路运输条例》第六十三条是运管机构打击“黑车”的唯一利器,授权是比较充分的,但是《浙江省道路运输条例》第六十三条却把无证公交车、出租车的扣押权交给了交通主管部门,省人大立法的理由是《行政强制法》第十条、第七十条,并且认为运管机构并非行政机关,不能行使法律、法规授权外的行政强制措施。

本案定性为“未取得经营许可从事出租汽车客运经营”,但从扣车到延期都是运管机构作出的决定,单从《浙江省道路运输条例》来看是主体违法,但法院从裁定财产保全到实施强制执行也没有发现运管机构的违法行为,或中止有关职权行为。那么,运管机构到底能不能对无证公交、出租客运车辆实施暂扣呢?首先,公交、出租客运是不是道路运输呢?答案是肯定的。《中华人民共和国道路运输条例》第八十二条“出租车客运和城市公共汽车客运的管理办法由国务院另行规定”,充分证明了公交、出租客运属于道路运输,否则何必在该条例中为公交、出租客运特设条文;第二,行政法规是否将道路运输管理授权给了运管机构?答案同样是肯定的。《中华人民共和国道路运输条例》第七条第三款“县级以上道路运输管理机构负责具体实施道路运输管理工作”,已经将运管机构做为独立机构予以授权,按照《行政强制法》第七十条的规定,运管机构以自己的名义管理公交、出租客运完全是在《中华人民共和国道路运输条例》授权行使的道路运输管理范围内,应当适用有关行政机关的规定。

因此,我们建议修改《浙江省道路运输条例》,将暂扣无证公交车、出租车的职权交给交通主管部门及运管机构,不要让运管机构在行使有关行政职权时两头为难。

2.关于处罚“黑车”

《中华人民共和国道路运输条例》、《浙江省道路运输条例》对“黑车”都处以万元以上的重罚,对运管机构来说执行也有一定难度,有很多“黑车”被暂扣后成了无人过问的“僵尸车”,处置起来非常麻烦。以本案来看,行政处罚5万元,涉案车辆拍卖款2万6千余元均抵缴罚款,而且从运管机构到法院手续繁杂,最后效果等同于没收涉案车辆。此外,国家工商注册登记制度改革后,运管许可事项全部改为“先照后证”,对无证营运的处罚已不能借助工商的力量。我们建议,是否可以借鉴工商行政管理法规“没收无照经营工具”的规定,修改道路运输法规,直接规定“没收涉案车辆”的行政处罚,这对打击“黑车”的作用将十分明显,同时也不会对当事人造成额外的经济负担,有助于运管机构依法有效地实施对“黑车”的行政处罚。

(四)本案启示

我们在处理“黑车”案件中,应当把握好调查取证、审核决定、申请财产保全以及催告履行、申请强制执行这几个时间节点,以便顺利地以非诉财产保全的方式,充分运用好行政强制措施与行政强制执行。“无证营运”的危害大,打击“黑车”难度大,有目共睹,无需赘述。目前,运管机构的社会地位、法律地位偏低,自身能力有限,在只能靠运管机构单打独斗的事实条件下,要净化运输市场秩序,必须充分运用所有行政权并尽可能借助司法权等公权力,踏踏实实打击“黑车”,营造合法经营、安全运输的市场环境,才能产生良好的社会效益。

三、法律适用

(一)《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(法释〔2000〕21号)

第四十八条第一款 人民法院对于因一方当事人的行为或者其他原因,可能使具体行政行为或者人民法院生效裁判不能或者难以执行的案件,可以根据对方当事人的申请作出财产保全的裁定;当事人没有提出申请的,人民法院在必要时也可以依法采取财产保全措施。

第九十二条 行政机关或者具体行政行为确定的权利人申请人民法院强制执行前,有充分理由认为被执行人可能逃避执行的,可以申请人民法院采取财产保全措施。后者申请强制执行的,应当提供相应的财产担保。

(二)《最高人民法院行政审判庭对如何执行〈关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释〉第九十二条的请示的答复》(法行〔2000〕21号)

申请人在具体行政行为对外发生法律效力后至申请执行的期限内,依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九十二条的规定,可以向人民法院申请采取财产保全措施。

(三)《中华人民共和国行政处罚法》

第五十一条 当事人逾期不履行行政处罚决定的,作出行政处罚决定的行政机关可以采取下列措施:(一)到期不缴纳罚款的,每日按罚款数额的百分之三加处罚款;(二)根据法律规定,将查封、扣押的财物拍卖或者将冻结的存款划拨抵缴罚款;(三)申请人民法院强制执行。

(四)《中华人民共和国行政强制法》

第二十五条 查封、扣押的期限不得超过三十日;情况复杂的,经行政机关负责人批准,可以延长,但是延长期限不得超过三十日。……。

第五十三条 当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼,又不履行行政决定的,没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内,依照本章规定申请人民法院强制执行。

第五十四条 行政机关申请人民法院强制执行前,应当催告当事人履行义务。催告书送达十日后当事人仍未履行义务的,行政机关可以向所在地有管辖权的人民法院申请强制执行;执行对象是不动产的,向不动产所在地有管辖权的人民法院申请强制执行。

第七十条 法律、行政法规授权的具有管理公共事务职能的组织在法定授权范围内,以自己的名义实施行政强制,适用本法有关行政机关的规定。

(五)《中华人民共和国道路运输条例》

第六十三条 道路运输管理机构的工作人员在实施道路运输监督检查过程中,对没有车辆营运证又无法当场提供其他有效证明的车辆予以暂扣的,应当妥善保管,不得使用,不得收取或者变相收取保管费用。

(六)《浙江省道路运输条例》

第六十三条第一款 道路运输管理机构在实施道路运输监督检查过程中,对没有车辆营运证又无法当场提供其他有效证件的经营车辆,可以予以扣押;但对其中客运公共汽车、客运出租汽车,应当由交通运输主管部门予以扣押,法律、行政法规另有规定的,从其规定。

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